低空经济专题┃风起云涌的低空经济（一）

编者按：

2010年，国务院印发《深化低空空域管理体制改革意见》，2014年《低空空域使用管理规定(试行)》征求意见稿将低空定义为真高1000米以下（根据不同地区特点和实际需要可延伸至3000米的空域），并对部分地区的低空空域管理进行试点改革。2021 年 2 月，低空经济首次写入《国家综合立体交通网规划纲要》，作为一种组合型的经济形态，其核心是飞行器和各种产业形态的融合。国家“十四五”计划两度明确提出要大力发展航空航天产业，构筑产业体系新支柱；2023年12月，中央经济工作会议把低空经济确定为战略性新兴产业，低空经济蓄势待发。

为了让更多读者了解无人机与低空经济，深圳市无人机行业协会与粤港澳大湾区低空经济研究院联合相关研究院所和行业专家、企业家编辑低空经济专题，供读者查阅。其中一些文字、数据、观点来源于已经公开发表的网络、期刊和论坛演讲稿，在此一并致谢！

低空空域及特点

       低空空域是低空经济的关键投入要素，是国家基础性战略资源。何为低空空域？低空空域有哪些基本特征？

       低空空域的边界。低空经济中的“低空”是“低空空域”的简称，指的是介于地面之上某一高度以下的空气空间（low altitude airspace）。但是，这个“某一个高度”到底是多少，至今全球都没有统一的标准。根据《辞海》，“低”是与“高”相对的概念，意指地势或位置在一般标准或平均程度之下。关于空域，实在难以找到一个“一般标准”或“平均程度”来刻画“低”。在油动-有人驾驶航空器主导的传统航空领域，大多数国家空域管理部门和使用机构约定俗成地将过渡高度（Transition Altitude）作为低空空域上界，将飞行活动不影响其下方不动产价值的最低高度作为低空空域下界。

       随着无人驾驶航空技术快速发展和广泛应用，尤其以其独特的起降和飞行特性对传统空域使用法规政策造成了诸多挑战。目前，根据目的与场景视情给出低空空域边界，是较为普遍做法。例如，Colin Cahoon（1990）在研究低空空域产权时，就将其界定为“地面至数千英尺之间的空气空间”；Brent Skorup（2018）在研究eVTOL发展问题时，则将低空空域界定在真高200-3000英尺之间。可见，低空空域的“低”更应该是个虚指概念，就如同“只言片语”中“只”和“片”一样。因此，在确定低空空域的上下界时，要综合考虑过渡高度、参与低空飞行活动各主体的身心健康等多种因素。为此，我们认为只要在不增压、不供氧等情况下，驾驶或乘坐航空器的人员仍能保持正常心理和生理活动的离地高度范围内都应归于低空空域。

       无形性与不可移动性。低空空域包含着空气、电磁波、风能和太阳能等各种物质和能量。其中，空气和电磁波是航空行为的物质基础。空气又是在全球空气供应流中自由流动，用于维系生命的气体，属于全球共享的“公共物”；无线电频谱则是由无委会高度监管的公共领域。但与广泛存在于空域中物质和能量不同，低空空域首先是一个无形、不可移动的空间。

等值不等量（体积）的低空空域

       位置价值差异性与稀缺性。每一立方低空空域都占据着独一无二的空间位置，因此“位置”这一房地产“黄金法则”也同样适用于低空空域。也就说，处于不同空间位置的等量空域，其价值存在巨大差异。这是因为低空空域的使用是与人类生产生活密不可分，通常只有在与人类生产生活相关地区才会产生低空空域需求。其他地方尽管出于某些目的，会有低空空域使用需求，但使用量会非常少。一般来说，人口密集地区上空的低空空域的使用需求要高于偏远地区和高海拔地区上方的低空空域的使用需求，相应二者就存在价值差异。随着低空航空技术的发展与应用，人们对人口密度地区低空空域的使用需求越来越大。这种日益增长的低空空域使用需求相对其有限空间，低空空域又呈现出日益稀缺性。

       使用的部分竞争性与部分排他性。航空器一般不可能长时间占用某一空间位置，即便如旋翼机一样能够较长时间内占用，长期占用的价值也不大。也就是说，使用着的低空空域会在一个短暂时刻之后释放出来，或者说再生。尽管多个用户同时使用时会出现拥塞，但低空空域永远也不会耗尽，这就是低空空域的部分竞争性。另一方面，由于很难低成本地将低空空域潜在使用者排除在外，低空空域的使用又具有部分排他性。低空空域使用的部分竞争性和部分排他性，决定了它是一种典型的公共池塘资源。低空空域能够为其使用者创造直接收益或效用，只不过在多数情况下，低空空域需要大量投入才能被使用，对无人驾驶航空尤其如此。当然，一旦低空空域满足飞行生产条件，就可为众多低空用户所用，进而就创造出一个竞争性的低空空域供给市场。这也是我国低空空域管理改革要解决的关键问题之一。

       不可交易性。与古老的“上天入地”说不同，现代法律理论与实践表明，地面不动产权益主体只能拥有不动产上方有限空域的权利，超过一定限度之外的空域权益应让渡给国家。实际上，主张超过不动产上方一定限度的空域产权的成本会相当高，不仅对于不动产权益主体来说不划算，且由于价值的难以测度及高昂的交易成本而使得空域产权主张变得极为不现实。尽管航空公司多年来一直在为使用空域支付费用，但那并非是为让渡空域使用权支付的，而是为享受空中导航服务所支付的合理费用。

       夹心层地位。大部分低空空域夹在可航空域（或最低飞行安全高度）与地面不动产之间，而这是尚未形成有效管理制度的地带。其正下方的地面资产被划分为若干产权清晰且相对独立的空间，有着明确的财产制度予以支持，而其正上方的可航空域则是由一套详尽法规“管制”的公共区域。随着低空航空技术及相关技术的进步，构建更广泛的低空运输与作业网络的商业价值日渐凸显。同时，地面不动产权益主体主张邻近不动产上方的空域产权的成本也大大降低，于是多个利益主体相继卷入低空空域权益主张的纠葛中。这些利益集团大致可以分为两大阵营。第一个阵营由空域管理当局和行业领导者组成。该阵营主张低空空域应该采取集中监管体制，并认为统一的国家法规是安全有效地将包括无人机在内的低空载运工具整合到复杂空域的唯一途径。他们担心，将地方政府法规拼凑在一起，会危及安全。但从近几年全球发展进程来看，一旦中央政府在无人机法规制定和实施上存在严重缺陷，无人机研发与生产制造商将很快用脚投票。即便在航空业发达的美国，航空管理当局FAA也承认，由于资源的严重不足，很多计划一拖再拖，且容易导致市场严重扭曲。第二大阵营由地方政府和小型通用航空与无人机企业组成。该阵营比较松散，主要受到没有入选低空空域管理改革相关试点项目的地方政府及小型通用航空和无人机企业的支持。因为没有入选，他们的飞行活动、测试验证和技术研发进程受到阻碍。即便他们奋发图强，也面临着后期诸多授权申请的拖延的巨大风险。该阵营主张，应该采取分散的监管体制，即赋予地方政府更多低空空域管治权，以促进各地之间和无人机行业的竞争。